在構建新型工農城鄉關系中，縣城是關鍵支撐。縣城位于“城尾鄉頭”，郡縣治、天下安。

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳最新印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(下稱《意見》)，我國縣城被分為五大類：大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城。

縣城定位不同，建設思路是相同的——

堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

《意見》提出，到2025年，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，“以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展”。

2025年還有一個目標指標值得關注，那就是常住人口城鎮化率要達到65%。

兩者結合來看，縣域將成為新型城鎮化的關鍵戰場。

縣城為何如此重要?城叔梳理了自2010年以來國家統計局發布的“農民工監測調查報告”，從中可以為我們提供一些觀察視角。

總量增加，增速放緩

今年是國家統計局發布年度“農民工監測調查報告”的第12年。按照國家統計局標準，那些“戶籍仍在農村，年內在本地從事非農產業或外出從業6個月及以上的勞動者”被稱為“農民工”。

總體來看，我國農民工總量從2010年的2.42億人，一路增至2019年的2.91億人，2020年疫情之下稍有回流，2021年離開了農村、離開了田地的人又恢復到2.93億的水平。

總量還在增長，但是增速已經減緩了。2021年，全國農民工總量29251萬人，與2019年相比只增加174萬人。

這種總量變化是多重原因造成的。

首先是疫情，不確定性會促使農民工返鄉退守。其次是城鎮化，2020年底，1.2億農業轉移人口落戶城鎮，戶籍人口城鎮化率達到45.4%，農村戶籍人口已相應減少。然后還有城鄉差距逐漸縮小、鄉村振興也在吸引農民工的回流。

省內流動、本地增加

2021年的2.93億農民工，41.29%是本地農民工，58.71%是外出農民工。

所謂“本地”與“外出”，區別在于他們是否走出了戶籍所在的鄉鎮地域。離開了自己的鄉鎮，就算“外出”。

2021年，留在自己鄉鎮的農民工又增加了，達到1.21億人，占四成有余;外出農民工雖然是主流，為1.72億人，不過占比一直在下降，從2010年的63.31%下滑至2021年的58.71%。

這些外出農民工，來到其他小城鎮、地級市、省會城市或是直轄市，具體又分為跨省與不跨省。全國來看，外出農民工一直都是省內流動居多，占比過半，2021年繼續上漲至58.5%;跨省流動的農民工則持續減少。

歷年的報告一直在打破“孔雀東南飛”的印象。僅看2016年到2021年，以京津冀、江浙滬、珠三角為代表的東部地區，雖然吸納了過半的農民工，但其總量已從15960 萬人減少到15438萬人，占比也從56.65%降至52.78%。

珠三角地區尤其突出，2017年在珠三角地區的農民工尚有4722萬人，4年減少逾500萬，2021年為4219萬人。

相比之下，中部、西部地區吸納的農民工數量占比出現明顯上升。2021年，在中部和西部地區的農民工數量相比2016年分別增加825萬、496萬。東北和其他(注：指中國港澳臺地區及國外)地區則小幅下降。

本地農民工，平均老十歲

整體來看，全國農民工的平均年齡逐年提高。2013年農民工平均年齡35.5歲，2021年已經達到41.7歲。

從各年齡段數據來看，2017年開始，50歲以上農民工數量占比首次突破20%，隨后一路增長，到2021年，該群體占比躍居第一，為27.3%。

與之形成對比的是，21-30歲農民工占比不斷下降。2010年這群年輕農民工占比尚有35.9%，近年來一路縮減，2021年其占比首次跌破20%，只剩19.6%。

對于年齡這個話題，歷年報告中屢屢提及，“青壯年農民工比重下降、50歲以上農民工占比提高”，這個現象已持續多年。國家統計局曾在報告中解釋，受農村人口結構變化、各年齡段特別是50歲以上農村勞動力非農勞動參與程度提高、農民工就地就近轉移增加的影響，農民工平均年齡不斷提高，50歲以上農民工所占比重提高較快。

如果算上2.93億的農民工總量，2021年這群“大齡農民工”已經站在8000萬的當口。

此前全國多個城市發文，對建筑行業用工年齡進行管理，禁止60周歲以上男性及50周歲以上女性從事建筑施工作業。當然，也有一些地方打了政策補丁，對于那些不能進入建筑業的“超齡農民工”，引導他們從事保潔、保安、倉管等工作。農民工群體越來越老齡化，不僅僅是建筑行業的特例，也是整體趨勢。

說到農民工年齡問題，還有一個現象值得關注。

報告數據顯示，本地農民工年齡偏大，平均年齡46歲，比外出農民工群體整體老了10歲。

這群本地農民工，需要在戶籍所在的鄉鎮地域完成生產、生活以及未來的養老。

城市落腳or返鄉安家

從2015年起，國家統計局增加了農民工市民化的調查。歷年報告中，居住在城鎮地域內的農民工被稱做“進城農民工”。2016年，進城農民工為1.36億人，占農民工總量的48.22%。到2021年，進城農民工減少至1.33億人，占比也減至45.5%。

住房方面，從2016年到2018年，三年時間購買住房的進城農民工比例提高了1.2個百分點，從17.8%增至19%。租賃是主流，占比逾六成。直到2018年，購買保障性住房和租賃公租房的農民工也不足3%。這一組數據自2019年起未見披露。

隨遷子女入學方面，從2017年到2021年，義務教育年齡段隨遷兒童的在校率從98.7%提高到99.6%。不過，報告中提到，城市規模越大，升學、費用和高考問題越突出，在500萬以上人口的大城市這些問題更加顯著。

主觀感受來看，在關于“認為自己是所居住城市的‘本地人’”的回答中，回答“是”的人數占比從2017年的38%增加到2021年的41.5%。同樣，報告中再次提到，城市規模越大，農民工的歸屬感越低，2018年在500萬人以上大城市中，該歸屬感的比例僅為16.8%。

不管是大齡農民工也好，新生代農民工也罷，都會面臨在何處安家的難題。家與安穩的生產、生活息息相關，家與所能享受的公共服務密切聯系，家也與身份的轉變與認同掛鉤。

城市落腳，進程緩慢。那返鄉安家這個選項呢?

《意見》發布后，國家發展改革委規劃司有關負責人在答記者問時給出一組數據：

到2021年年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。在城鎮化進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。

我國到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。縣城，一頭連接城市，一頭服務鄉村。這位負責人提到，“推進縣城建設，既有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。”